清新资本-清新洞见 | 碳中和下的技术投资机会-CCUS的现在与未来（下篇）

清新洞见 | 碳中和下的技术投资机会-CCUS的现在与未来（下篇）

2022-07-25

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引言

在本篇中，我们将聚焦碳捕集、利用与封存(carbon capture，utilization and storage，CCUS)领域中，近年来国外主要发达经济体的政策发展情况，并对我国相关政策或规划进行整理分析。过去10余年间，系列政策的适时发布有力促进了我国CCUS的布局与发展，CCUS技术目前总体已经处于工业示范阶段。而参考美国、欧盟等发达经济体过去CCUS相关政策的颁布情况，我们也可以尝试推测未来我国可能会在CCUS领域采用的政策工具。

政策支持是CCUS领域早期发展的必要助推

在本系列的前两篇文章当中，我们探讨了CCUS技术在达成气候变化控制目标中的必要性，也介绍了当今CCUS技术的发展格局。为主动应对气候变化，全球超过三分之二的国家已通过政策宣示、立法等方式明确碳中和发展目标，我国也于2020年正式向国际社会承诺“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。CCUS技术作为一种能够大规模减排CO₂的新兴技术，正成为各国推动化石能源减排、保障能源安全并寻求可持续发展的重要手段。

CCUS作为新兴产业，具有科技含量高、行业涉及面广、产业关联性强、市场发展潜力大等特点，但也同时存在一定的不确定性和风险性。在产业发展进程中，政府一般会适时出台相应政策，以营造良好的市场环境，及时调整产业布局与结构，为产业的健康发展提供支持与保障，我国历史上的新能源以及储能产业的发展引导皆是如此，而这对于CCUS这样典型的战略新兴产业同样适用。

在上述背景下，本文将总结梳理近年来国外主要发达经济体CCUS相关政策的发展情况，进而系统整理我国CCUS的相关政策或规划演变情况，结合试点示范项目的建设情况，分析我国未来在CCUS方面所可能出台的相关政策。

2020年全球CCUS设施分布情况图，可以看到美国、欧洲、中国、澳大利亚为CCUS领域的先行者

图表来源：Global CCS Institute

国外CCUS扶持政策情况

国外主要发达经济体早在20世纪80年代便开始碳捕集与封存(carbon capture and storage，CCS)技术探索，并着手进行配套政策的研究。为规范并促进产业化发展，美国、欧盟、澳大利亚等相继发布了一系列政策，而其所采取的无外乎是四条道路：1.政府技术直投，2.财税支持，3.碳税推动，4.加强体系建设，建立技术规范。

1.美国

美国早在2007年就立法将温室气体列为污染物，CCUS技术一直被定位为温室气体减排的一项基本技术。在有效的法律法规框架、公共资金投入与政府税收补贴等支撑下，美国CCUS商业化应用走在世界前列。据全球碳捕集与封存研究院(Global CCS Institute，GCCSI)报告，在2020年全球在运26个商业化设施中，美国有12个，年碳捕集量近2000万吨。近年来，CCUS进入美国能源与气候政策主流讨论，获得民主党与共和党两党的一致支持，并不断优化机制可操作性，促进了CCUS进一步商业化发展。

在美国制定的一系列CCUS扶持政策中，最有代表性、同时也是扶持力度最大的，莫过于45Q税收抵免政策。45Q条款是针对碳捕获与封存的一项企业所得税优惠政策，其具体实施办法为：按照捕获与封存的碳氧化物数量计算一个抵免额，允许纳税人从企业所得税应纳税额中进行抵免，抵免期限最长可达12年。如果将捕获的碳氧化物用作强化石油开采（EOR），则纳税人2020年可享受的税收抵免额为每吨20.22美元，之后每年根据通货膨胀率调整抵免额，到2026年提高至每公吨35美元；如果将捕获的碳氧化物永久封存，2020年的抵免额为每吨31.77美元，根据通货膨胀率逐年调整后，2026年提高至每公吨50美元。

在这一税收抵免政策的补贴之下，二氧化碳的捕集成本几乎被45Q带来的收益抵消，大部分EOR以及CCS项目的性价比将得到大幅提升，而45Q也因此被业界称为当今世界最为前卫的CCUS补贴政策。

2.欧盟

欧盟对CCUS技术的研发处于世界领先地位，在2006年就将其明确为应对能源安全与气候变化挑战的三大政策优先项目之一，并较早开展了法律法规框架体系的建设。然而，相对其他低碳能源项目，欧盟对CCUS项目的政策支持，尤其是类似45Q的补贴政策，相对谨慎。一方面，这主要是由于欧盟发达的碳市场带来的碳价收益其实已经基本与美国45Q的补贴力度相当；另一方面，欧盟本身并不是一个主权国家，而是由数十个主权国家所组建起的经济和政治联盟，其成员国的经济状况和诉求各不相同，如果要在全欧盟范围内通过并推广类似45Q的补贴政策，必将面临财政和政治上的双重阻碍。

3.澳大利亚

澳大利亚是全球最大的煤炭和天然气生产国之一，长期面临着较大的碳排放压力，CCS一直是澳大利亚政府重点关注的推动碳减排的技术，在2008年就颁发了首部CCS法案，为在近海地区注入和封存CO₂的设施提供了法律支持。近年来，澳大利亚自身法律法规体系不断完善，并拓展了CCS在制氢等领域的部署。在项目实施上，澳大利亚强调运营许可证制度，涉及项目规划、现场筛选、注入测试、储存和后续监测等环节，有力规范了产业发展。

整体上看，近年来主要发达经济体的相关政策行动主要体现在提升财税激励力度、加大技术研发投入、强化风险监控等方面，结合自身实际有序推动CCUS优化布局与商业化发展。虽然各大经济体在政策工具的选用方面都有着自己的侧重，但无论是美国、欧盟还是澳大利亚政府，都正在积极地对CCUS前沿技术的开发进行直接投资，其每年的投资金额规模往往在一亿美金至十几亿美金不等。

我国CCUS扶持政策情况

CCUS技术作为化石能源清洁低碳化应用的关键途径，技术及产业发展将愈发受到国家的重视。2021年3月，国家明确提出要构建以新能源为主体的新型电力系统，7月全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，未来我国碳排放刚性约束将越来越强。

然而，相较国外发达经济体，我国CCUS相关工作开展相对较晚，且更加重视CO₂资源化利用价值的开发。在2006年北京香山会议学术讨论会上，首次提出CCUS概念并明确开始相关技术的探索研究。结合我国CCUS发展历程，考虑到我国产业发展的国家政策主要由国务院及有关部委制定发布，且在时间周期上通常与国民经济和社会发展五年计划的编制保持较好的一致性，为此从4个阶段梳理CCUS相关政策情况。

1.“十一五”阶段：减碳先声

纵览国家“十一五”发布的CCUS相关政策文件，其主要的作用是将CCUS首次作为一项减碳工具在国家级政纲中提出，并推动各类CCUS技术的可行性研究。

“十一五”初期，气候变化问题已受到全球社会与民众的普遍关注。为应对气候变化，2006年2月我国在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中明确要推动化石能源“零碳化”开发利用，随后发布了应对气候变化的国家方案、科技专项行动等内容，从国家层面正式提出要大力开发与应用CCUS这项前沿的低碳化技术。

针对重要的碳封存环节，2009年中国地质调查局发布了《中国二氧化碳储存地质潜力调查评价实施纲要》，这是我国CCUS的第一个专项政策文件，着重部署了碳地质储存与适应性评价及盐水层封存试点工作。2010年，工信部提出以水泥行业为试点，开展CCUS技术应用的可行性研究。同时，技术研发与试点应用工作在“十一五”期间也开始启动，在国家高技术研究发展计划(863计划)、国家重点基础研究发展计划(973计划)、国家科技支撑计划及国际科技合作项目的支持下，国内有关高校、科研院所、企业开展了CCUS基础理论研究及技术研发，实施了吉林油田CO2-EOR研究与示范、华能石洞口电厂项目等试点项目，为我国CCUS的发展奠定了一定基础。

2.“十二五”阶段：战略规划

进入“十二五”后，CCUS技术在全球的关注度持续升温，相关政策进入密集发布状态，我国开始围绕CCUS制定整体性、战略性部署计划，并明确相关目标。

2011年，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的框架下，科技部发布了《国家“十二五”科学和技术发展规划》，明确要大力发展CCUS技术，同年又组织发布了《中国碳捕集、利用与封存(CCUS)技术发展路线图研究》专项报告，首次提出了我国不同阶段的CCUS发展目标及优先方向，相关内容在2012年国家出台的应对气候变化、节能环保等规划中也得到了体现。2013年，国家科技部、发改委、生态环境部分别就CCUS技术研究、试点示范、环境影响及风险应对等工作发布了专项政策文件，多部门的协同配合有力促进了我国CCUS的布局。同年，我国二氧化碳捕集利用与封存产业技术创新战略联盟也正式成立，带动了产学研用的合作。

到“十二五”末期，部分CCUS技术成果已列入国家发改委公开发布的重点推广的低碳技术目录中。此外，“十二五”期间，我国CCUS有关法律法规研究、标准建设、债券融资支持等工作内容在国家政策文件中也开始提及。总体上看，我国在“十二五”时期形成了CCUS的初步布局，并加快落实项目试点工作。